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retour Rencontre du Comité avec les ministères fédéraux, Ottawa (Ontario)

Le Comité d’experts pour l’examen des processus d’évaluation environnementale (EE) s’est réuni à Ottawa le 8 novembre 2016 pour une séance de travail en personne avec des d’organismes fédéraux.

Les ministères et organismes experts fédéraux ainsi que les représentants des trois  autorités responsables (l’Agence canadienne d’évaluation environnementale, l’Office national de l’énergie et la Commission canadienne de sûreté nucléaire) ont rencontré le Comité d’experts pour discuter de questions clés liées à l’EE, notamment l’intégration de la science dans les EE fédérales, les considérations liées aux capacités pour les ministères experts, la transition d’une EE vers la phase réglementaire, les pratiques exemplaires et les leçons apprise.

Le résumé ci-dessous présente les commentaires et les points de vue formulés tout au long de la séance technique. Il vise à présenter les opinions des participants, et non celles du Comité lui-même.

Le Comité souhaite remercier tous les participants qui ont partagé leur expertise et leur expérience lors de cette séance.

ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE EN CONTEXTE

Les ministères ont exprimé divers points de vue quant aux objectifs que les processus d’EE fédéraux devraient atteindre à l’avenir. Il a été établi que l’EE a pour but de fournir des informations pour permettre aux décideurs de comprendre les impacts sur l’environnement et d’autres facteurs. Certains intervenants ont souligné qu’il devrait s’agir d’un processus de planification qui, au moins, assurerait l’absence d’effets environnementaux négatifs. On a fait remarquer que si nous réalisons bien une EE, le projet changera parce que l’EE est un outil de planification. Le Comité a entendu un commentaire selon lequel l’EE ne peut fournir une certitude absolue, de sorte qu’il faut tenir compte des attentes et aviser les intervenants que certains aspects seront abordés à l’étape de la réglementation. D’autres participants ont souligné que l’EE est passée d’un outil de planification à un processus de réglementation, et croient qu’elle pourrait évoluer encore davantage dans cette direction.

Diverses idées ont été exprimées au sujet des objectifs à atteindre dans le cadre de l’EE, notamment la transparence, la prévisibilité, la crédibilité, la durabilité, la prise de décisions éclairées et fondées sur des données probantes, la gestion adaptative progressive, la confiance du public, la meilleure technologie disponible, l’accessibilité et le caractère compréhensible des informations, la capacité de faire face aux menaces qui se posent à l’environnement du Canada, comme les changements climatiques, et la capacité de déterminer le niveau de risque que les gens sont prêts à accepter.

On a discuté de l’importance des effets. Certains intervenants ont mentionné le fait que la notion d’importance est chargée et qu’elle renvoie à la décision du Cabinet. On a souligné une absence de politique permettant de déterminer l’importance des effets, et que les conseils d’experts devraient peut‑être éviter l’emploi du terme « importance des effets ». On a affirmé que le test relatif à l’importance devrait être destiné à la décision réglementaire et qu’un critère plus large concernant la durabilité, par exemple, devrait être utilisé dans le cadre de l’EE. En outre, le Comité a entendu que la détermination de l’importance fournit une référence minimale aux fins de l’évaluation d’un projet, qui complète l’évaluation de la durabilité.

On a affirmé que l’EE doit exiger la meilleure technologie économiquement réalisable, et que les promoteurs sont les mieux placés pour savoir quelle est la meilleure technologie. On devrait examiner les options d’une manière détaillée et prévisible. On a cité, à titre d’exemple, l’analyse des solutions de rechange utilisée en ce qui a trait au Règlement sur les effluents des mines de métaux.

On a recommandé une approche à trois niveaux : EE fédérale-provinciale en matière de projets, EE stratégique et EE régionale. La planification de l’usage des terres et l’EE à l’échelle régionale peuvent établir des objectifs et des seuils concernant les effets cumulatifs, qui peuvent ensuite être appliqués dans le cadre des EE liées aux projets. Les intervenants ont mentionné que l’EE devrait être ciblée et que l’on ne devrait pas retourner aux « 7 000 » EE qui étaient nécessaires avant l’adoption de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012). L’information doit être partagée dès le départ, du point de vue du contexte. On a soulevé la question de l’intégration d’un projet au contexte général et de son incidence sur les objectifs du mandat, et on a souligné qu’il y a toujours un compromis selon la valeur de la composante de l’écosystème.

En outre, les représentants des ministères fédéraux ont mentionné que tout nouveau régime devrait tenir compte des divers types de secteurs industriels puisque certains sont plus établis et évolués que d’autres. Ils ont également souligné qu’il faudrait prendre en considération les ressources existantes si des rôles fédéraux étaient modifiés ou accrus.

PRINCIPALES CONSIDÉRATIONS AUTOCHTONES

On a soulevé un point clé au sujet des collectivités autochtones, à savoir la nécessité de renforcer les capacités au début du processus d’EE, avant qu’une étude d’impact environnemental soit fournie. On a suggéré d’organiser des ateliers, d’offrir des séances de formation portant sur des sujets précis et de fournir du financement. On a souligné que le programme actuel d’aide financière aux participants n’est pas une source de financement viable pour renforcer les capacités. Il faut assurer non seulement un financement précoce pour appuyer les études traditionnelles relatives à l’aménagement des terres, mais aussi un financement à long terme au-delà de l’étape de l’EE.

On a affirmé que les relations avec les collectivités autochtones doivent être à long terme et que le gouvernement doit collaborer avec ces dernières en ce qui concerne la manière dont elles souhaitent être consultées. On a souligné qu’il existe une demande concernant un type de mobilisation qui permet aux groupes de se concentrer sur leurs préoccupations et sur l’expertise communautaire, plutôt que sur les détails techniques. Il pourrait également être utile de fournir des présentations formulées clairement. On a mentionné que la collaboration avec les promoteurs et le gouvernement devrait avoir lieu au début du processus, et que divers niveaux de mobilisation devraient être établis pour les conseils de bandes, l’administration, les collectivités et les Anciens. De plus, le Comité a entendu qu’il existe de nombreux enjeux au sein des collectivités autochtones, et qu’il peut donc être difficile d’orienter l’attention vers l’EE liée à des projets particuliers. On a affirmé qu’un organisme devrait servir de guichet unique au sein du gouvernement, et qu’un bureau central devrait être établi dans chaque communauté pour fournir une capacité interne et permettre aux collectivités de participer d’une manière plus efficace au processus. On a également affirmé qu’il faut affecter des experts au sein des collectivités autochtones pour aider ces dernières à prendre des décisions à leur niveau. Pour que cette démarche soit efficace, il faudrait veiller à ce que l’expertise de tous les ministères soit accessible.

Le Comité a entendu un commentaire selon lequel il faut établir des directives concernant l’intégration des connaissances traditionnelles à l’EE, de même qu’un cadre de mesures d’accommodement. On a souligné que les mécanismes du Nord comportent une orientation en ce qui concerne l’intégration du savoir traditionnel à l’EE. On a recommandé la tenue d’audiences communautaires pour permettre d’entendre les groupes qui souhaitent partager leurs connaissances traditionnelles.

On a mentionné les ententes sur les répercussions et les avantages dont le contenu n’est pas divulgué, de sorte qu’il est impossible de savoir si les collectivités sont satisfaites des promoteurs.

PLANIFICATION D’UNE ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

Les ministères fédéraux ont affirmé qu’ils veulent que des études régionales éclairent les EE liées aux projets, car cela permettrait de lancer les discussions plus tôt et d’établir le contexte. Ils ont indiqué qu’il existe un manque de planification régionale, de sorte qu’il est difficile d’évaluer les effets cumulatifs. Ils ont signalé que de bonnes études régionales peuvent régler des problèmes à grande échelle, et que de telles études permettraient de respecter les délais des EE liées à des projets, d’éclairer les objectifs des EE et de déterminer des seuils, des exigences écologiques et les composantes valorisées de l’écosystème. On a affirmé que les EE régionales devraient être ciblées et qu’elles ne devraient pas viser toutes les composantes valorisées de l’écosystème. Le Comité a également entendu que le gouvernement provincial doit participer à la planification et aux études régionales

On a mentionné un enjeu lié à la qualité des propositions de projets. On a affirmé que le processus d’EE est déclenché dans le cadre des projets sans que ceux-ci ne soient tout à fait au point, et qu’il est donc difficile de comprendre l’étendue complète de l’expertise nécessaire. On a cité des exemples de pratiques exemplaires, notamment celles de la Colombie-Britannique et de l’Alberta, qui appliquent une étape préalable à l’EE où certaines normes fondamentales doivent être respectées avant que le processus soit mis en œuvre. Il existe d’autres exemples de pratiques, notamment celles de la Commission canadienne de sûreté nucléaire et de l’Office national de l’énergie, qui prévoient des rencontres préalable à l’EE à plusieurs étapes dans le cadre du processus, où les projets sont examinés et filtrés.

On estime que la portée de l’EE devrait être bien définie. Toutefois, certains intervenants ont indiqué qu’il faut accroître la souplesse et élargir le processus pour être en mesure d’examiner les impacts qui ne sont pas visés par l’EE à l’heure actuelle parce qu’ils ne relèvent pas du contrôle des promoteurs, par exemple sur le plan du transport maritime.

En ce qui concerne la LCEE 2012, les ministères fédéraux ont généralement convenu que le processus prévu à l’article 67, selon lequel ils doivent tenir compte des effets environnementaux des projets mis en œuvre sur un territoire domanial, était efficace et efficient et qu’ils aimeraient qu’il soit maintenu. Ils ont indiqué qu’ils peuvent intégrer leur propre processus et qu’ils disposent d’une souplesse qui leur permet de déterminer la portée. Les ministères ont affirmé que les règlements relatifs à la liste de projets devraient être revus et qu’on ne peut pas établir clairement quand et pourquoi certains projets qui ne figurent pas dans la liste sont désignés par le ministre. Le Comité a entendu que la LCEE 2012 n’exige pas que l’on tienne compte des plans et des politiques, et que cet aspect devrait faire partie de l’EE et serait utile aux fins de l’application de la loi. Les participants ont indiqué que la définition des effets environnementaux selon l’article 5 est trop restrictive et difficile à comprendre pour le public et les communautés autochtones, et qu’elle devrait donc être élargie. Le Comité a également entendu que l’application de la LCEE 2012 sur les terres domaniales présente des difficultés, par exemple sur le plan de la protection des espèces en péril sur les terres des réserves fédérales et de ses répercussions possibles sur les droits autochtones.

On a parlé de l’intégration des effets socio-économiques. Le Comité a entendu que le gouvernement fédéral a besoin d’information concernant les avantages économiques, mais que le gouvernement fédéral ne devrait pas décider pour la province de ce point de vue, mais plutôt mettre l’accent sur les effets environnementaux. Certains intervenants ont signalé le fait que nous devons accroître l’évaluation des impacts sur la santé et que les effets sanitaires et sociaux doivent être définis. On a mentionné la mise en place d’un organisme de réglementation en matière de santé. Certains participants ont indiqué que l’EE fédérale devrait examiner les effets socio-économiques, tels que définis à l’article 5 de la LCEE 2012, sur le plan de la durabilité.

RÉALISATION DE L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE

Le Comité a entendu que les ministères participent différemment à l’EE. Certains ne jouent aucun rôle dans le cadre de l’EE, certains agissent à titre d’experts fédéraux pour des aspects particuliers et d’autres offrent une expertise et jouent un rôle de réglementation. En ce qui concerne les considérations liées aux capacités des ministères experts, certains ministères ont recours à l’expertise d’autres intervenants; toutefois, le soutien à cet égard a été réduit, et donc les ministères qui s’appuient sur cette forme de conseils ont cessé d’en demander.

Les ministères font appel à des coordonnateurs de l’EE, à des experts généraux en matière d’EE et à des experts scientifiques. Ces derniers offrent des conseils liés au mandat ministériel, et les coordonnateurs de l’EE rassemblent les conseils fournis. On a tendance à offrir des conseils touchant la durée, l’ampleur, etc. des effets par rapport à la détermination de leur importance. On laisse aux autorités responsables le soin de déterminer l’importance des effets.

Les ministères examinent les renseignements fournis par les promoteurs, mais s’appuient aussi sur d’autres sources d’information, notamment des recherches internes, des organisations non gouvernementales, des groupes autochtones, des spécialistes externes, etc. Certains experts fédéraux déterminent si les modèles, les prévisions, etc. des promoteurs sont appropriés et utilisent ensuite cette information pour établir les effets environnementaux négatifs, tandis que d’autres intervenants peuvent faire appel à certains spécialistes fédéraux pour s’assurer du caractère approprié des modèles, notamment, puis examinent simplement les effets négatifs prévus. Les politiques et les normes ministérielles peuvent constituer la base selon laquelle les conseils d’experts sont structurés et élaborés; cependant, lorsque les questions ne relèvent pas du cadre stratégique, il peut être difficile de les aborder.

On a reconnu que l’effectif d’experts fédéraux peut être limité à quelques personnes seulement pour l’ensemble du pays et que, souvent, ces derniers ne sont pas expressément affectés à l’EE, et donc ne possèdent pas nécessairement l’expérience et les connaissances nécessaires pour offrir des conseils dans le cadre du processus d’EE. En outre, on a souligné que l’expertise peut comporter des lacunes. Par exemple, lorsqu’un ministère fédéral examine des éléments qui relèvent de son mandat particulier, il ne reconnaît peut-être pas les lacunes de l’expertise aux fins de l’EE. Le Comité a également entendu que les scientifiques du gouvernement sont souvent placés dans une position difficile lorsqu’il s’agit de rapprocher des renseignements scientifiques ou de témoigner devant les tribunaux au sujet de l’évaluation des effets.

En outre, on a souligné que si nous élargissons les effets examinés dans le cadre de l’EE, nous devrions obtenir ce type d’expertise. D’autres intervenants ont indiqué qu’une expertise fédérale est accessible, mais qu’elle n’est pas utilisée de manière efficace. On a affirmé que des spécialistes provinciaux pourraient combler les lacunes de l’expertise. On a également affirmé qu’il faut regrouper les connaissances fédérales et provinciales et le savoir traditionnel autochtone afin d’avoir une perspective plus complète des effets, et améliorer la communication entre les divers experts. Le Comité a entendu que les capacités en matière d’EE sont financées au moyen d’initiatives du Bureau de gestion des grands projets et qu’en l’absence de ce financement, les ministères ne seraient pas en mesure de participer efficacement au processus.

On a discuté du rôle de la science dans le cadre de l’EE. On a souligné que certaines questions ne peuvent pas être tranchées en fonction de la science uniquement, et qu’il faut donc utiliser une surveillance subséquente et une gestion adaptative, le principe de précaution ainsi que des plans de gestion et d’autres documents pour déterminer les valeurs liées aux zones protégées. Le Comité a entendu que la science n’est pas claire et nette et qu’il peut y avoir des données et des conclusions contradictoires. On a mentionné qu’il faudrait accroître la coordination des ateliers techniques afin de mettre l’accent sur les questions scientifiques en cas de divergence de points de vue. Les scientifiques pourraient ensuite s’employer à régler les questions. Il faut également veiller à la normalisation, à la transparence et à la disponibilité des données, y compris des directives pour interpréter la science et préciser les données. On a reconnu que la science occidentale et les connaissances communautaires doivent être conciliées et définies.

D’autres questions liées à la science ont été soulevées, notamment :

  • Politiques ou science – par exemple, les différences quant à la manière dont le ministère des Pêches et des Océans et Environnement et Changement climatique Canada mettent en application la Loi sur les espèces en péril créent des incertitudes pour les demandeurs et des difficultés pour les autorités chargées de la réglementation.
  • Perception – si la perception du public suppose qu’il y aura un impact, les prévisions scientifiques n’ont aucune importance.
  • Modélisation – il faut comprendre la modélisation pour évaluer les effets.
  • Recours à la science d’autres ministères avant que votre propre ministère puisse évaluer les effets liés à son mandat.
  • Importance – par exemple les critères d’évaluation de l’importance des effets, la distinction entre les effets individuels et les effets sur la population et l’appréciation des données probantes.
  • Absence de science proactive – les propositions doivent comporter des renseignements qui éclairent les besoins ultérieurs en matière de science.

Les ministères fédéraux ont soulevé des préoccupations concernant les délais prévus par la LCEE 2012. Ils ont indiqué que les délais entraînent des difficultés sur le plan du dialogue avec les collègues et lorsqu’il s’agit de s’assurer que l’information est bien étayée par la science. En outre, ils ont mentionné que les délais peuvent causer des problèmes relatifs à la transparence, car les discussions au niveau fédéral ont parfois lieu après la fin de la période de commentaires. Ils estiment que les questions assorties d’un délai pour la consultation auprès des groupes autochtones doivent être réglées.

DÉCISION ET SUIVI

On a précisé qu’en tant qu’outil de prévision, l’EE ne fournit pas de certitude, et donc que des mécanismes doivent permettre de retourner en arrière et de s’adapter à la réalité. On a affirmé qu’il faut convenir des hypothèses formulées dans le cadre du processus d’EE, puis assurer une surveillance et être en mesure de gérer d’une manière adaptative. On a également souligné qu’il doit y avoir une boucle de rétroaction entre le suivi et l’information concernant les processus d’EE ultérieurs. Ce mécanisme permettrait de renforcer la confiance à l’égard du processus. D’autres points ont été mentionnés, notamment l’établissement de comités de surveillance continue, la participation des Autochtones et de la collectivité et une surveillance conjointe pour assurer une transition plus efficace entre l’EE et l’étape de la réglementation. En outre, on a observé que les questions qui ne sont pas liées à des projets précis ne font pas l’objet d’un suivi et que cette situation doit changer.

On a mentionné que la transparence est importante et qu’elle permet de faire face à l’impression de partialité, notamment la transparence et la disponibilité des données, de même que la transparence sur le plan de la conformité et de l’application de la loi. On a souligné une difficulté en ce qui a trait à la manière de fournir l’information au public. Les suggestions formulées touchaient, entre autres, l’affichage d’avertissements, les questions de conformité et les rapports d’inspection. On a souligné que les commissions du Nord affichent tous les renseignements.

En ce qui concerne les conditions et les déclarations de décisions, le Comité a entendu un point de vue selon lequel un mécanisme doit permettre d’intégrer une gestion adaptative au processus ou de modifier les conditions. En outre, on a affirmé que les décisions devraient comporter une date d’échéance parce que si le développement ne commence pas avant plusieurs années, les conditions ambiantes peuvent changer et la décision ne sera plus nécessairement valide.

On a abordé des questions liées au caractère exécutoire des conditions. On estime que la formulation des conditions pose problème; par exemple, on a souligné que les conditions ne devraient pas simplement renvoyer à d’autres règlements, mais qu’elles devraient offrir une certaine valeur ajoutée. On a soulevé des préoccupations liées au fait que les conditions s’appliquent uniquement à l’article 5 de la LCEE 2012; par exemple, les espèces terrestres en péril ne sont pas protégées.

On a affirmé que les conditions doivent être liées à une autorité chargée de la réglementation, et qu’il en est ainsi dans les régimes d’EE du Nord. On a proposé d’offrir des ateliers afin de veiller à ce que chaque condition soit reliée à une autorité chargée de la réglementation. En outre, on a affirmé que si le processus d’EE et le processus réglementaire étaient intégrés, il pourrait y avoir des étapes où on s’arrêterait pour s’assurer que des renseignements supplémentaires sont évalués avant de poursuivre le processus; autrement dit, on pourrait échelonner les conditions selon chacune des étapes d’un projet.

PARTICIPATION DU PUBLIC

Certains ministères ont proposé que les promoteurs effectuent une consultation préalable avant de présenter une demande, et qu’ils entreprennent une EE. On a également souligné qu’après la prise d’une décision concernant l’EE, les intervenants veulent poursuivre leur collaboration avec les organismes fédéraux. Par exemple, ces derniers pourraient coordonner la surveillance communautaire et d’autres rôles du public et des Premières nations, après l’EE.

Certains ministères ont souligné des difficultés sur le plan de la communication de renseignements au public et aux peuples autochtones. On s’est demandé qui devrait consulter le public et les groupes autochtones, par exemple les experts scientifiques ou les personnes qui ont reçu une formation en matière de communication efficace.

COORDINATION

Les ministères ont souligné que de meilleurs mécanismes de coordination sont nécessaires et qu’une coordination fédérale et provinciale appropriée devrait avoir lieu au début du processus. Certains intervenants ont indiqué que l’EE pourrait être mieux harmonisée avec le système de réglementation conjointement avec les provinces et les municipalités. D’autres ont affirmé qu’une bonne coordination a lieu entre les gouvernements fédéral et provincial, notamment au niveau des commissions d’examen conjoint.

En ce qui concerne la coordination des ministères fédéraux dans le cadre du processus d’EE, on a mentionné que la notification de coordination fédérale devrait être rétablie, car certains ministères ne sont pas en mesure de fournir volontairement des renseignements. On a également abordé l’amélioration de la coordination entre les experts fédéraux et les experts des promoteurs.

On a discuté des difficultés et des pratiques exemplaires liées à la transition de l’EE à l’étape de la réglementation. Le Comité a entendu un point de vue selon lequel il faut établir un organe chargé de la coordination après la prise d’une décision en matière d’EE pour appuyer les consultations de la Couronne aux fins du processus réglementaire. On a proposé que l’autorité responsable continue de coordonner les consultations de la Couronne.

Certains ministères ont affirmé que tous les outils réglementaires devraient être intégrés au processus d’EE afin de mieux éclairer les étapes de la décision et de la réglementation. Certains ont mentionné l’importance de pouvoir intégrer l’étape de la réglementation au cycle de vie d’un projet, pour les autorités responsables comme la Commission canadienne de sûreté nucléaire et l’Office national de l’énergie. Par exemple, ces derniers peuvent reprendre l’évaluation des risques après l’EE. D’autres intervenants estimaient que les étapes de la planification et de la réglementation devraient demeurer séparées afin que l’objectif reste clair.

On a souligné des difficultés en ce qui a trait à l’intégration avec d’autres autorisations sur le plan de l’attribution de permis. On a proposé d’organiser des ateliers pour discuter de la mise en œuvre des déclarations de décisions. En outre, les délais présentent des difficultés pour ce qui est d’avancer vers l’étape de la réglementation. Ces difficultés ont été soulignées particulièrement en ce qui concerne les processus de substitution. Si les délais étaient plus souples, les ministères fédéraux pourraient mieux travailler ensemble.

Annexe I

PARTICIPANTS

Les organismes fédéraux suivants étaient représentés dans le cadre de la séance technique :

  • Commission canadienne de sûreté nucléaire
  • Environnement et Changement climatique Canada
  • Ministère des Pêches et des Océans, y compris la Garde côtière canadienne
  • Santé Canada
  • Affaires autochtones et du Nord Canada
  • Innovation, Sciences et Développement économique Canada
  • Ressources naturelles Canada, y compris le Bureau de gestion des grands projets
  • Office national de l’énergie
  • Agence Parcs Canada
  • Transports Canada

Soumissions reçues à la réunion du 8 novembre

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