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retour Séances de travail avec l'Assemblée des Premières Nations (Montréal, QC et Vancouver, C.-B.)

Le comité d’experts (le Comité) pour l’examen des processus d’évaluation environnementale (EE) a participé aux séances de travail organisées par l’Assemblée des Premières Nations (APN) le 9 janvier 2017 à Montréal, et le 16 janvier 2017 à Vancouver. Les séances ont pris la forme de discussions avec facilitateur entre les techniciens en matière d’évaluation environnementale des Premières Nations et le Comité. Les deux séances de mobilisation comprenaient des représentants des Premières Nations membres de l’APN de partout au Canada, et étaient ouvertes à tous les groupes et individus autochtones, au grand public et aux médias.

Le sommaire suivant présente les observations et les commentaires reçus aux séances de travail qui se sont tenues à Montréal et à Vancouver. Le but de ce sommaire est de présenter les perspectives des participants et non celles du Comité. Le sommaire est structuré en fonction de quatre thèmes choisis par les participants : droits et titres, compétence, capacité et savoir autochtone.

Le Comité tient à remercier tous les participants d’avoir partagé leur expertise et leur expérience lors de ces séances.

MESSAGES GÉNÉRAUX

On a encouragé le Comité à faire des recommandations audacieuses et courageuses au gouvernement au sujet des personnes, de l’environnement et de la culture, afin que les peuples autochtones puissent prendre part à une planification et une prise de décisions concertées dans le cadre des évaluations environnementales. Le Comité a en outre été encouragé à laisser la porte ouverte à de futures collaborations et consultations avec les peuples autochtones.

Les participants ont exprimé leurs préoccupations au sujet des diverses contraintes liées à la participation des Premières Nations au processus d’examen des évaluations environnementales, en particulier les courts délais associés au processus d’examen, l’insuffisance de l’aide financière accordée aux participants et le moment où cette aide financière est reçue. Le Comité a également entendu qu’il aurait été préférable que les séances de mobilisation se tiennent dans les collectivités autochtones.

Les participants ont attiré l’attention sur l’engagement des gouvernements envers les relations de nation à nation, l’évaluation environnementale étant considérée comme un domaine important pour mettre en œuvre cet engagement. Les participants ont rappelé au Comité les circonstances de l’entrée en vigueur de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012) et ont exprimé leurs réserves en ce qui concerne une répétition possible du processus précédent. On a fait savoir au Comité que ce processus avait entraîné une atteinte aux droits des peuples autochtones et s’était produit sans consultation adéquate des personnes touchées. Le Comité a entendu que les Premières Nations doivent participer à l’élaboration de toute nouvelle loi qui pourrait avoir une incidence sur leurs droits. Le Comité a également entendu que toute nouvelle loi élaborée sans la participation des Premières Nations ne permettrait pas de respecter les obligations constitutionnelles de l’État ou les engagements en matière de réconciliation et de relations de nation à nation. On a recommandé que la participation des peuples autochtones et l’interaction avec eux ne prennent pas fin avec le rapport de ce Comité. Afin que l’État respecte ses engagements d’établir une relation de nation à nation, et respecte son obligation en matière de consultation, les Premières Nations, notamment les gardiens du savoir, les aînés et les collectivités, doivent être consultées et doivent participer à l’élaboration de toute nouvelle loi.

DROITS ET TITRES

En ce qui concerne les droits et titres autochtones, les participants ont laissé entendre que les Premières Nations doivent se définir elles-mêmes en fonction de leur propre savoir, de leurs lois, droits, langues, coutumes et protocoles. Grâce à ce processus, les Premières Nations peuvent également définir leurs propres droits. Les participants ont fait valoir que les processus d’évaluation environnementale qui ne reconnaissaient pas cette prémisse fondamentale étaient voués à l’échec.

Le Comité a entendu que l’une des limites principales des processus actuels d’évaluation environnementale est l’impossibilité d’évaluer les effets potentiels d’un projet proposé sur les droits et titres ancestraux. Les participants ont expliqué que si le respect et la reconnaissance des droits et des titres ancestraux faisaient partie des processus d’évaluation environnementale, de nombreuses questions litigieuses seraient traitées et l’évaluation des projets pourrait se faire de façon plus efficace et plus efficiente, avec une confiance accrue chez toutes les parties. Le Comité a entendu que les Premières Nations ne sont pas contre les projets de développement en autant que l’environnement et leurs droits soient respectés, et qu’ils ont une part des avantages de la croissance économique durable sur leurs territoires ancestraux. On a aussi fait savoir au Comité que l’évaluation environnementale devrait tenir compte de toutes les répercussions potentielles, notamment les répercussions sur les droits ancestraux et issus de traités.

COMPÉTENCE

Les participants ont fait valoir l’autodétermination des Premières Nations, qu’elles sont souveraines et ont leurs propres lois et traditions qui doivent être intégrées à l’évaluation environnementale. Le Comité a entendu des déclarations à l’égard l’importance de la souveraineté des Autochtones sur leurs terres et territoires ancestraux, et de l’importance d’une discussion équitable avec les gouvernements et les promoteurs afin de développer une meilleure relation pour le partage des ressources. Les participants ont souligné la nécessité d’un cadre législatif qui définisse et englobe l’exercice d’une compétence autochtone, et qui aille au-delà de la simple obligation de consulter et d’accommoder. Les participants ont expliqué que ce cadre doit être suffisamment souple pour permettre aux groupes autochtones qui exercent le pouvoir décisionnel de le faire conformément à leurs propres responsabilités, lois et compétences. En outre, les processus décisionnels des Premières Nations et la mise en œuvre de lois autochtones doivent être considérés comme des processus parallèles égaux et légitimes. Les participants ont fait valoir la nécessité de planifier et de définir clairement les processus d’un gouvernement émergent. Les participants ont présenté la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) comme point de départ pour établir des normes plus strictes pour le respect de la compétence des Premières Nations, notamment la capacité d’effectuer des évaluations environnementales et de prendre des décisions. On a rappelé au Comité que l’engagement juridique du Canada envers la DNUDPA est important et que l’honneur de l’État est en jeu. On a ajouté qu’à l’avenir, le cadre législatif des évaluations environnementales pourrait – et devrait – intégrer de manière significative la DNUDPA et le principe du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause. Les principes de la DNUDPA, tels que le consentement préalable donné librement et en connaissance de cause, peuvent être conciliés avec l’obligation de l’État en matière de consultation et d’accommodement, car le consentement préalable donné librement et en connaissance de cause est tout simplement une norme plus élevée. Les participants ont souligné que le consentement permettrait de réduire les conflits et les problèmes qui causent des retards lorsqu’il y a des manifestations et des contestations judiciaires. Les participants ont en outre fait valoir que le vérificateur général du Canada a reconnu que les projets de développement progressent plus efficacement lors du processus d’examen des évaluations environnementales et qu’ils ont une approbation plus élevée lorsque le consentement a été obtenu (p. ex. dans les zones de traités modernes).

Les participants ont également établi les liens entre l’exercice de la compétence, la protection efficace des droits et une participation significative à toutes les étapes des évaluations environnementales. De nombreux participants ont souligné la nécessité d’une participation des Premières Nations dès le début du processus de planification du projet, ainsi qu’à l’élaboration et la réalisation d’études et de méthodologies en matière d’évaluation environnementale. Les participants ont indiqué que les processus décisionnels doivent être respectueux en tout temps, tenir compte de la diversité et minimiser les conflits. Les participants ont également déclaré que la conformité et l’application de la loi devraient être reconnues comme faisant partie de la compétence des Premières Nations. Le Comité a entendu que les Premières Nations doivent participer à la surveillance et au suivi, afin de s’assurer que les conditions sont respectées. Les participants ont mentionné que les évaluations environnementales régionales et stratégiques sont des outils importants qui devraient être utilisés pour intégrer des points de vue holistiques et comprendre les effets cumulatifs. Dans l’ensemble, en ce qui a trait à la participation aux processus d’évaluation environnementale, les participants ont souligné la nécessité de s’engager ensemble dans une nouvelle voie de dialogue et de partenariat.

Les participants ont fait remarquer que les questions de chevauchement de droits autochtones et de revendications de titres relativement aux compétences des Premières Nations et aux évaluations environnementales sont importantes à comprendre et à traiter; toutefois, les participants ont insisté sur le fait qu’ils détiennent des mécanismes pour aborder les questions de chevauchement dans leurs propres lois, et que le gouvernement devrait respecter ces mécanismes plutôt que d’appliquer une approche paternaliste en matière de coordination.

CAPACITÉ

Les participants ont mentionné diverses contraintes liées à la participation aux processus d’évaluation environnementale, notamment les courts délais pour l’examen des documents techniques et scientifiques, l’insuffisance de l’aide financière accordée et le moment où cette aide financière est reçue. Ils ont souligné que le renforcement des capacités institutionnelles, afin d’appuyer les droits des Premières Nations en tant que responsable de l’environnement et leur participation aux processus d’évaluation environnementale, est essentiel et devrait être continu plutôt que rattaché à des projets précis. Les participants ont aussi fait valoir la nécessité de renforcer les capacités et l’aide financière relativement à la planification du patrimoine et à la participation continue en matière de suivi et de surveillance. On a recommandé que le Canada s’engage à mettre sur pied un plus grand nombre de services environnementaux au sein des Premières Nations, avec une aide financière continue, afin de permettre aux Premières Nations de rebâtir les pratiques et les systèmes de connaissances au sujet du territoire.

Le Comité a entendu que le processus actuel d’évaluation environnemental est un fardeau sur la capacité existante. Les Premières Nations sont souvent confrontées à des choix difficiles quant à l’endroit où concentrer les ressources limitées dont disposent les collectivités. On a fait valoir que, pour contribuer de façon significative à l’examen des évaluations environnementales, les peuples autochtones doivent participer par l’intermédiaire de leurs propres processus, qui souvent ne cadrent pas avec les délais établis.

Le lien a également été établi entre la capacité et le consentement éclairé. Le Comité a entendu que des capacités étaient nécessaires pour aider les Premières Nations à donner leur consentement; en raison de leur rôle de responsable et de leurs liens étroits avec la terre et le créateur, les collectivités ne donneront pas leur consentement à moins qu’elles puissent prendre une décision éclairée. Les participants ont indiqué que, dans certains cas, les collectivités ont besoin de plus de temps pour développer leur capacité sociale afin de pouvoir tirer pleinement parti des projets. Cette capacité est requise pour s’assurer qu’elles peuvent négocier des ententes sur les répercussions et les avantages (ERA) qui appuient leur capacité à participer aux évaluations environnementales, en évaluant si l’aide financière est viable et en évaluant les avantages socioéconomiques pour déterminer si la collectivité est prête à accepter une ERA particulière. Les participants ont proposé que l’aide financière soit fondée sur les valeurs de l’équité, que celle des promoteurs soit liée à la valeur des ressources exploitées et que celle de l’État soit suffisante pour soutenir l’obligation de consulter et la capacité dans son ensemble.

SAVOIR AUTOCHTONE

En ce qui concerne le savoir autochtone, le Comité a entendu qu’il existe de nombreux termes utilisés, notamment le savoir traditionnel et les connaissances traditionnelles écologiques, qui n’ont pas été fournis ou définis par les groupes autochtones eux-mêmes. Le terme « savoir autochtone » a été suggéré parce qu’il se concentre sur un système plus large et ne laisse pas entendre qu’il se limite au passé. Les participants ont expliqué qu’au lieu de considérer le savoir autochtone isolément, il devrait être considéré comme un système de valeurs pour gérer les ressources. Les participants ont parlé de l’importance d’honorer les ancêtres et de faire en sorte que le savoir autochtone est exprimé dans les évaluations environnementales. Ils ont expliqué que le savoir autochtone lié à la terre exige des protocoles et des processus respectueux des multiples façons de comprendre le monde. Dans cet esprit, le savoir autochtone et la science occidentale devraient être considérés ensemble et avoir un poids égal, plutôt que de soumettre le savoir autochtone à la science occidentale afin de lui donner un sens qui se conforme uniquement à une vision occidentale du monde. Les participants ont encouragé toutes les parties prenant part aux évaluations environnementales à faire preuve d’humilité les unes envers les autres afin que toutes puissent grandir, apprendre et s’améliorer. Les participants ont également souligné la nécessité pour le gouvernement d’accroître sa capacité à recevoir le savoir autochtone et à interagir avec les Premières Nations.

Les Premières Nations ont fait valoir l’importance du savoir autochtone dans le processus d’évaluation environnementale et ont ciblé les défis du processus actuel pour le partage et la prise en compte utiles de ce savoir. Les participants ont expliqué que la LCEE 2012 est limitée en ce qu’elle n’adopte pas une approche holistique et ne tient pas suffisamment compte du savoir autochtone et des effets cumulatifs. Le Comité a aussi entendu des préoccupations selon lesquelles les renseignements sur l’utilisation traditionnelle des terres sont souvent utilisés devant les tribunaux par les promoteurs et le gouvernement pour restreindre les droits. Le Comité a entendu parler de systèmes de savoir autochtones, comme celui de l’Unama’ki Institute of Natural Resources, une approche connue sous le nom de « regarder avec les deux yeux » et qui intègre à la fois la science occidentale et le savoir autochtone. Le Comité a également entendu parler du Treaty and Aboriginal Rights Research Centre établi en Nouvelle-Écosse, qui a fourni une aide financière aux collectivités afin de leur permettre de recueillir le savoir autochtone, de parler aux gardiens du savoir de manière respectueuse et d’établir une base de données. Le Comité a été invité à considérer ce centre comme un modèle de collaboration en ce qui concerne le savoir autochtone.

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